B&B. Attività ricettive extralberghiere, bed & breakfast e home restaurant

Normative e regolamento di condominio
(Nota aggiornata al regolamento della Regione Lazio n 8/2015)

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Attività ricettive extralberghiere e home restaurant
Normativa e Regolamento di Condominio
Il nuovo Regolamento n 8/2015 della Regione Lazio

1) COMPETENZE LEGISLATIVE

La Legge Costituzionale n. 3/2001, nel ridisegnare l’art. 117 della Costituzione in punto di competenze legislative statali e regionali, ha eliminato dall’articolo in parola il riferimento alla materia “turismo ed industria alberghiera” che, pertanto, è diventata materia residuale ovvero di competenza legislativa regionale piena e esclusiva.

Ne consegue che la disciplina delle attività ricettive (alberghiere e extralberghiere), compresa nel più generale tema del turismo, è rimessa integralmente alle leggi regionali, con conseguente rilevante eterogeneità di procedure e requisiti tra una Regione l’altra.

Il Legislatore Nazionale ha tentato di conferire uniformità alla materia con norma di rango nazionale, ovvero con il Decreto Legislativo 23 maggio 2011, n. 79. Il codice del Turismo, allegato al predetto decreto, prevedeva ben undici articoli che disciplinavano le strutture ricettive alberghiere, extralberghiere e paralberghiere, indicandone requisiti, presupposti e procedure di autorizzazione. Ma tali articoli sono stati dichiarati incostituzionali, per eccesso di legge delega, con sentenza della Corte Costituzionale del 5 aprile 2012 nr 80.

Di questo decreto, per quanto ci occupa, si era molto discusso perché introduceva la categoria dei bed and breakfast in forma imprenditoriale, definendoli all’art. 9 – poi dichiarato incostituzionale:“strutture ricettive a conduzione ed organizzazione familiare, gestite da privati in modo professionale, che forniscono alloggio e prima colazione utilizzando parti della stessa unità immobiliare purché funzionalmente collegate e con spazi familiari condivisi”.

D’altro canto, la potestà legislativa piena ed esclusiva delle Regioni nella disciplina delle attività ricettive, incontra dei limiti laddove interferisce con materie che sono di esclusiva competenza legislativa statale, come ad esempio il diritto privato (es. disciplina del contratto d’albergo, del contratto di locazione, del diritto condominiale). In tal senso, in caso di contrasto, prevale sempre la norma di diritto privato dettata della legge statale.

Emblematico sotto questo profilo  è il conflitto che si era posto tra la legge Regionale Lombardia n. 15 del 2007 e le norme del codice civile in materia di condominio. Infatti, La legge Regionale Lombardia subordinava l’apertura di un bed and breakfast al­l'autorizzazione espressa dell'assem­blea condominiale. La Corte costituziona­le con sentenza numero 369 del 14 novembre 2008, dichia­rava l'incostituzionalità di tale norma della Regione Lom­bardia in quanto entrava in conflitto con le norme del codice civile in materia di poteri dell’assemblea e diritti e rapporti dei condomini, inasprendo quanto le norme civilistiche, di rango statale, prevedono. La Corte costituzionale, evidenziava come una legge regio­nale non può interveni­re assegnando all'assemblea dei condomini poteri ulteriori a quelli stabiliti dal Codice ci­vile: "Nel caso in esame, la specifica norma censurata incide direttamente sul rapporto civilistico tra condomini e condominio. Essa, infatti, pur inserita in un contesto di norme dettate a presidio di finalità turistiche, è destinata a regolamentare l'interesse, tipicamente privatistico, del decoro e della quiete nel condominio. A tal fine, la disposizione censurata disciplina la materia condominiale in modo difforme e più severo rispetto a quanto disposto dal codice civile e, in particolare, dagli artt. 1135 e 1138. Tali norme sanciscono che l'assemblea dei condomini non ha altri poteri rispetto a quelli fissati tassativamente dal codice e non può porre limitazioni alla sfera di proprietà dei singoli condomini, a meno che le predette limitazioni non siano specificatamente accettate o nei singoli atti d'acquisto o mediante approvazione del regolamento di condominio.” (sentenza numero 369 del 14 novembre 2008)

2) NORMATIVA DELLA REGIONE LAZIO

La normativa di riferimento per le attività ricettive extralberghiere nel Lazio è la LEGGE  REGIONALE 6 AGOSTO 2007 N. 13 (come modificata dalle successive Leggi Regionali Lazio n 8/2013 e 7/2014) ed il nuovo REGOLAMENTO REGIONALE n. 8 del 7 agosto 2015 (pubblicato sul BURL il 10.09.2015) abrogativo dei precedenti regolamenti regionali  16/2008, 4/2009 e 18/2009 in subiecta materia.

Segnaliamo anche il Regolamento Regionale n 7/2015, pubblicato sul BURL nr 63 del  06.08.2015 che introduce anche nella Regione Lazio la tipologia di attività extralberghiere “Albergo Diffuso”.

Di rilievo, per quanto d’interesse, nella LEGGE REGIONALE 13/2007 sono i seguenti articoli:

• Art. 23:  classificazione delle strutture ricettive in alberghiere, extralberghiere e all’aria aperta
• Art. 25 : rimando ai regolamenti regionali per i livelli classificazioni e requisiti minimi funzionali strutturali delle diverse attività
• Art. 26 : titolo abilitativo  per l’esercizio delle suddette attività. Il titolo abilitativo  per l’esercizio delle suddette attività oggi è una semplice SCIA (segnalazione certificata di inizio attività) da presentare allo Sportello Unico Attività  Produttive (SUAP) del Comune di appartenenza. Nei Comuni ove il SUAP non  è costituito va presentata all’Ufficio del Comune Competente per le attività produttive.  Per il Comune di Roma la SCIA va presentata al SUAR (sportello unico attività ricettive del  Comune di Roma).

Come noto, la SCIA è una dichiarazione che consente di intraprendere subito l’attività produttiva segnalata, senza dover attendere i tempi delle verifiche e controlli che, di contro, scatteranno ad attività già intrapresa.

In forza di modifica legislativa operata dalla Legge Regionale Lazio 8/2013, è venuto meno l’obbligo, propedeutico alla presentazione della domanda al Comune, della richiesta alla Provincia dell’attribuzione della classificazione dell’attività (in relazione ai requisiti vantati). Al fine di sveltire le procedure, anche la classificazione viene “autocertificata” dall’interessato con la SCIA ed eventualmente controllata ad attività avviata.

• Artt.  29, 30, 31:  disciplinano i Controlli e le SANZIONI, per difetto di SCIA, errata classificazione (numero di letti, di bagni, metri quadrati, mobilio), mancata informazione sui prezzi, mancata esposizione del segno distintivo della classificazione, mancata esposizione del percorso antincendio, mancata comunicazione del flusso degli ospiti alla Regione o alla Provincia, dotazione di un numero di posti letto maggiore di quello indicato nella SCIA.

I controlli che verranno effettuati, e/o potranno essere sollecitati sotto il profilo della regolarità amministrativa anche a mezzo esposto da parte degli interessati, sono di Competenza della POLIZIA COMUNALE ma anche della POLIZIA PROVINCIALE, secondo le rispettive competenze.

L’ulteriore punto di riferimento normativo per la Regione Lazio è il recente regolamento sulle attività ricettive extralberghiere emanato in attuazione dell’art. 25 della L. R. 13/207, ovvero il REGOLAMENTO REGIONALE n 8/2015, pubblicato sul BURL nr 73 del 10.09.2015 ed abrogativo dei precedenti regolamenti regionali  16/2008, 4/2009 e 18/2009 in subiecta materia.

Lo spirito del nuovo Regolamento Regione Lazio n 8/2015 è quello di semplificare l’apertura di attività extralberghiere confermando la modalità della SCIA quale unico titolo abilitativo anche per l’attribuzione della classificazione e per la somministrazione di cibo agli ospiti laddove consentita in relazione alla tipologia di attività (art. 14);  nel contempo il Regolamento vuole approntare strumenti per combattere l’abusivismo nel settore e garantire maggiore sicurezza e controlli evitando forme di ospitalità in anonimato, anche in considerazione di grandi eventi come l’imminente Giubileo della Misericordia (art 2).

Tra le novità del Regolamento si segnala che

• gli “affittacamere” potranno chiamarsi anche “Guest House”, in modo da risultare più riconoscibili ed accattivanti a livello internazione (art. 4)
• i B&B potranno essere svolti anche sotto forma di “impresa” ed in tal caso i gestori sono premiati con il diritto ad un’ulteriore camera con due posti letto (art. 9)
• vengono introdotte ulteriori tipologie di attività extralberghiere già esistenti in altre Regioni, ovvero la Country House o Residenza di campagna (art. 10), gli Hostels (art. 6) ed il Rifugio Escursionistico (art. 11).

Ma vediamo più nel dettaglio il contenuto del Regolamento Regionale 8/2015 sotto il profilo dei controlli e delle viarie tipologie di attività extralberghiere ora consentite nella regione Lazio.

 Controlli

• Art 2 L’articolo introduce ex novo misure per contrastare l’abusivismo e nel contempo per garantire più sicurezza. Infatti, le strutture sono tenute a trasmettere per via telematica all’Agenzia del Turismo, con apposito sistema informativo, tutti i dati sugli arrivi e le presenze degli ospiti ed il Comune deve a sua volta trasmettere all’Agenzia annualmente o su richiesta, i dati delle strutture che hanno presentato la Scia per le opportune verifiche. Sono previsti ulteriori controlli informatici per incrociare i dati della Banca Dati del Comune di Roma con le strutture presenti nelle banche dati on line di promo commercializzazione .

Di rilievo segnalare che anche coloro che ospitano con forme diverse da quelle di cui al regolamento (come privati che ospitano con contratti di locazione transitori con finalità turistiche ex art. 1 comma 2 c) Legge 431/1998 o  che esercitano forme di ospitalità tramite commercializzazione on line) devono trasmettere al Comune competente ed all’Agenzia del Turismo idonea comunicazione sull’ospitalità offerta utilizzando l’apposita modulistica del Comune.

Tipologie di strutture extralberghiere

Art 4 > Affittacamere o Guest House è una struttura ricettiva gestita in forma imprenditoriale, composta  da non più di sei camere, ubicate in non più di due appartamenti ammobiliati di uno stesso stabile, collegati funzionalmente tra loro dove sono forniti alloggio ed eventualmente servizi complementari
Gli appartamenti destinati a tale struttura non sono soggetti a cambio di destinazione d’uso e rispettano i requisiti previsti per le civili abitazioni

Art. 5 > Ostello per la gioventù di gruppi di giovani gestita in forma non imprenditoriale da Enti Pubblici, Enti di carattere morale o religiosi , Cooperative sociali e Associazioni operanti, senza scopo di lucro, nel campo del turismo sociale e giovanile per il conseguimento di finalità sociali e culturali.

Art 6 > Hostels o Ostelli,  gestiti in forma imprenditoriale per il turismo collettivo, maggiormente attrezzati rispetto agli ostelli per i giovani.

Art. 7 > Case e appartamenti per vacanze,  immobili arredati (con soggiorno di almeno mq 14, cucina ed angolo cottura) per l’affitto ai turisti, esclusa la somministrazione di alimenti e bevande o servizi centralizzati, nel corso di una o più stagioni, con contratti aventi validità non inferiore a tre giorni e non superiore ai tre mesi consecutivi. Tale attività, che non necessita di cambio di destinazione d’uso, può essere esercitata in forma non imprenditoriale  per la gestione occasionale di una o due case o appartamenti per vacanze o in forma imprenditoriale    per la gestione non occasionale ed organizzata di una o più case o appartamenti per  vacanze.
Nelle strutturenon possono esservi persone residenti o domiciliate né possono essere riservati vani al titolare o ad altri soggetti.

Art 8 > Casa per ferie una struttura attrezzata per il soggiorno a fini turistici di persone singole o di gruppi, gestite al di fuori dei normali canali commerciali e promozionali, da enti pubblici, associazioni o enti religiosi operanti senza scopo di lucro per il conseguimento di finalità sociali, culturali, assistenziali, religiose o sportive nonché da altri enti o aziende per il soggiorno dei propri dipendenti e loro familiari.

Art 9 > Bed and Breakfast, struttura dotata di un soggiorno di almeno 14 mq con annessa cucina o angolo cottura che offre ospitalità e prima colazione per un massimo di novanta giorni consecutivi. Tale servizio è offerto presso l’abitazione in cui il titolare deve avere residenza e domicilio e deve riservarsi in essa una camera da letto.
Tali strutture possono essere gestite in forma non imprenditoriale, quando l’attività è saltuaria e la struttura dispone di un numero non superiore di tre camere con massimo di sei posti letto (con inattività obbligata di centoventi giorni all’anno nella città Metropolitana e a Roma e novanta giorni nei restanti comuni), ed in forma imprenditoriale, quando la gestione è svolta in modo continuativo ed in tal caso il numero di camere può arrivare a quattro ed il numero di posti letto ad otto.

L’art. 14  del Regolamento prevede, solo per il B&B, l’obbligo di allegare alla SCIA copia della comunicazione dell’avvio di attività inoltrata all’Amministratore dell’Assemblea Condominiale con Raccomandata A.R. postale (SI TRATTA DI MERA COMUNICAZIONE E NON DI UNA RICHIESTA / AUTORIZZAZIONE).
Art 10 >Contry House o Residenza di campagna, struttura ubicata al di fuori dei centri urbani in contesti rurali di interesse naturalistico e paesaggistico che oltre all’alloggio possono offrire somministrazione di alimenti per i soli ospiti. Hanno una  capacità massima di trenta posti letto e non comportano cambio di destinazione d’uso.

 Artt 10 e 11 > Rifugi Montani e Rifugi escursionisticile prime ubicate a quota non inferiore a metri mille e le secondo anche al di sotto, di proprietà o gestione ad enti che operano senza fini di lucro per ristoro e soccorso alpino degli ospiti o degli escursionisti.

Il Regolamento Regionale n 7/2015, pubblicato sul BURL nr 63 del  06.08.2015 c introduce anche nella Regione Lazio l’ulteriore tipologia di attività extralberghiere di “Albergo Diffuso”, ovvero strutture rivolte ai turisti attratti dal turismo sostenibile e interessati a soggiornare in centri storici, centri minori e borghi di dimensioni contenute ma con propria identità specifica. Possono fornire alloggio in camere o appartamenti arredati che possono trovarsi anche in edifici separati ma che si trovino a una distanza non superiore a 300 metri dall’edifico principale con servizi comuni.

3. VINCOLI POSTI DAI REGOLAMENTI CONDOMINIALI

Come evidenziato dalla già citata sentenza della Corte Costituzionale, 369/2008 (in punto di incostituzionalità della L. R. Lombardia  15/2007 nella parte in cui subordinava l’apertura di un B&B ad autorizzazione assembleare), neppure una legge regionale può porre limitazioni all’uso della proprietà da parte dei singoli condomini, a meno che le pre­dette limitazioni non siano specificatamente accettate nei singoli atti d'acquisto me­diante approvazione di un rego­lamento di condominio che tali limitazioni contenga.

Come noto, le even­tuali limitazioni all’uso della proprietà privata (come il divieto di adibire il proprio immobile ad attività ricettive) inserite in un regolamento, per essere valide debbono essere approvate sin dall’origine all’unanimità dei condòmini ovvero di  tutti i facenti parte del condominio, acquisendo in tal senso natura contrattuale di autolimitazione accettata.

Ciò importa che tali limitazioni non possano essere contenute, se non in via di mero principio, in un regolamento di natura assembleare, ovvero in un regolamento approvato in assemblea ex art. 1138 c.c. dopo la nascita del condominio, poiché in tal caso ci sarà sempre il condomino che tale limitazione non vorrà accettare e non si presenterà in assemblea o si opporrà.

Dunque, si possono rinvenire norme che limitano l’uso delle proprietà private, c.d. di contenuto contrattuale, nei regola­menti di condominio di natu­ra esterna, genericamente chiamati contrattuali, cioè nei regolamenti → predisposti dall’originario unico proprietario del fabbricato/costruttore prima della ven­dita dei singoli appartamenti,  → espressamente richiamati in tutti i gli atti di vendita  → trascritti in conservatoria unitamente al primo atto di compravendita (la trascrizione è necessaria per ottenere l’opponibilità a terzi delle suddette limitazioni.

Si segnala che la Giurisprudenza è sempre più esigente nel valutare l’opponibilità ai terzi  delle clausole dal contenuto contrattuale, giungendo a ritenere necessaria, a tal fine, non solo la trascrizione del regolamento ma l’indicazione espressa nella relativa nota di trascrizione del contenuto delle clausole c.d. contrattuali (in tal senso, tra le tante, Cass. 17943/2014). 

Il divieto di attività ricettiva può essere formulato nel regolamento in duplice modo:

1) DIVIETO DIRETTO: divieto espresso ad utilizzare gli immobili ad attività ricettive (es divieto di pensioni, locanda, affittacamere…). In tali ipotesi il divieto è espresso e l’attività è stata valutata a priori come produttiva di danni per lo stabile.
L’attività dunque  NON è consentita e può essere vietata ed inibita per contrarietà al regolamento.
In merito segnalo che alcune sentenze (Tribunale Torino, 13 ottobre 2009 e Cassazione, 23 ottobre 2010, numero 26087) hanno pari­ficato l'attività del b&b a quel­la di affittacamere e pensione e quindi hanno ritenuto operante il divieto contenuto nei regolamenti condominiali di natura contrattuale, anche se l'attività di bed and breakfast non fosse espressamente citata.

2) DIVIETO INDIRETTO: ovvero viene indicata nel regolamento la destinazione consentita degli immobili (es: gli immobili possono essere destinati solo a civile abitazione o ad uso abitativo) ed i pregiudizi che si vogliono evitare (danni alla quiete, alla sicurezza etc..).
Questa ipotesi è  la più dibattuta e non mi pare abbia trovato nella Giurisprudenza una soluzione definitiva.
Infatti, la Suprema Corte con la sentenza nr. 24707/14 del 20 novembre 2014, in presenza di un regolamento  invocato dal Condominio che stabiliva «è fatto divieto di destinare gli appartamenti a uso diverso da quello di civile abitazione o di ufficio professionale privato» , escludeva  che l'attività di bed and breakfast e affittacamere determinasse un mutamento delle destinazione d'uso degli immobili rispetto a quella “civile abitazione” e implicasse conseguenze dannose per gli altri inquilini e che dunque fosse vietata. Un’impostazione per la Corte coerente anche con il regolamento regionale del Lazio n. 16 del 2008, in cui si chiarisce che «l'utilizzo degli appartamenti a tale scopo non comporta il cambio di destinazione d'uso ai fini urbanistici»

Ma sul punto si segnalano sentenze ancora più recenti, di segno diametralmente opposte.

Così Cass. 704/2015 del 16.01.2015 secondo cui “in tema di condominio di edifici deve ritenersi nulla, per contrasto con l’uso abitativo contrattualmente prestabilito nel regolamento condominiale, la delibera assunta a maggioranza dell’assemblea dei condomini che autorizzi lo svolgimento di attività di B&B nel condominio pur in presenza di precedenti patti speciali allegati agli atti di divisione dell’immobile – costituenti regolamento contrattuale – nei quali è espressamente specificato che “i proprietari del fabbricato si impegnano a destinare esclusivamente ad abitazione i singoli piani loro assegnati”(presupponendo dunque che l’attività di B&B comporti una destinazione diversa da quella abitativa).

In tal senso anche Trib. Roma, 23.01.2015 n. 1559, G.U. Ghiron. Interessante è questa sentenza perché il Giudice argomenta che il divieto posto dal regolamento di adibire le  unità immobiliari ad uso diverso da quello abitativo è da ricollegare all’esigenza di tutela della tranquillità del fabbricato che verrebbe meno con un notevole movimento di persone estranee al condominio come in ipotesi di attività ricettive.

4. HOME RESTAURANT/HOME FOOD

Con Home Restaurant si intende il fenomeno di erogazione del servizio di ristorazione esercitato da persone fisiche all'interno delle proprie strutture abitative, di norma pubblicizzato sulla rete. Tale fenomeno non trova ancora una normativa che lo disciplini.

E’ stato presentato dal Senatore Bruno Alicato un Disegno di Legge al Senato, DDL S.1271 del 27/02/2014, che riproduce l’identico testo del Disegno di Legge già presentato nel 2009, DDL S 1612 del 16.06.2009, ma tale disegno di legge non è stato neppure esaminato.

Molti privati che hanno inteso avventurarsi in questa iniziativa, hanno invero pensato ad approntare giustificazioni solo sotto il profilo fiscale: denunciare i compensi (nei limiti di € 5.000 per anno di reddito) come redditi derivanti da attività occasionale commerciale nei limiti di € 5.000 reddito per anno, ex art. 1 comma 100 della Legge Finanziaria 2008 n.244 (del 24/12/2007). Ma il fenomeno, a parte il profilo fiscale, si scontra con una articolata normativa sulla somministrazione di cibi e alimenti ed in particolare con la normativa europea igienico – sanitaria alimentare e quindi il sistema obbligatorio delle procedure HACCP (procedure di prevenzione per l’igiene e sicurezza alimentare) che tutti gli operatori del sistema alimentare debbono rispettare, sotto comminatoria di pesanti sanzioni. Sul punto i gestori degli Home Restaurant eccepiscono di non essere imprese operanti nel settore alimentare e di cucinare solo per ospiti conosciuti sulla rete disponibili a versare un contributo per il pasto.

La Confcommercio ha dichiarato guerra agli home restaurant, ritenendo abusiva l’attività e lesiva delle regole sulla concorrenza, vincendo -per ora- la battaglia. Infatti, il Ministero dello Sviluppo Economico dichiara nella Risoluzione n. 50481 del 10 aprile 2015 ha infine dichiarato che gli home restaurant sono attività economica in senso proprio. "L'attivita' in discorso - precisa il Ministero - anche se esercitata solo in alcuni giorni dedicati e tenuto conto che i soggetti che usufruiscono delle prestazioni sono in numero limitati, non puo' che essere classificata come un'attivita' di somministrazione di alimenti e bevande, in quanto anche se i prodotti vengono preparati e serviti in locali privati coincidenti con il domicilio del cuoco, essi rappresentano comunque locali attrezzati aperti alla clientela. Infatti, la fornitura di dette prestazioni comporta il pagamento di un corrispettivo, quindi, anche con l'innovativa modalita', l'attivita' si esplica quale attivita' economica in senso proprio".  La conclusione è che “considerata la modalità con la quale intendono esercitare, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 64, comma 7, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 e s.m.i.” per l'appunto la normativa relativa alla Somministrazione di alimenti e bevande. Ciò significa che, “previo possesso dei requisiti di onorabilità nonché professionali di cui all’articolo 71 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 e s.m.i.,(Requisiti di accesso e di esercizio delle attività commerciali) detti soggetti sono tenuti a presentare la SCIA o a richiedere l’autorizzazione, ove trattasi di attività svolte in zone tutelate”.

Infine, non si può omettere la segnalazione di un'altra esperienza, pubblicizzata anche di recente in uno speciale del TG1, formalmente diversa ma similare agli Home Restuarant, quello delle delle c.d. “Cesarine – associazione Home Food”. Si tratta di un’associazione senza scopo di lucro, per la valorizzazione del patrimonio culinario italiano nell’ambito del progetto Home Food patrocinato dal Ministero delle Politiche Agricole. L’Associazione, fondata una decina di anni or sono da una competente professoressa universitaria di sociologia esperta di Marketing seleziona “cuochi domestici” esperti in piatti regionali (“le cesarine”), che si associano. Questi cucinano in casa propria per un numero limitato di ospiti, anch’essi associati. A differenza di quanto accade per gli Home Restaurant, gli ospiti non pagano il pasto che consumano presso la casa del cuoco, ma la tessera associativa. In questo caso,  quindi, cuochi e clienti sono associati e possono scontare una serie di vantaggi ed agevolazioni normative nella somministrazione di cibi ed alimenti riservate alle associazione e circoli.  L’associazione ci tiene a precisare che non si tratta di “ristoranti domestici” ma di percorsi culturali volti alla valorizzazione del patrimonio culturale culinario italiano.

La normativa è scaricabile dal sito della Regione Lazio, argomento Turismo, Sezione Normativa (http://www.regione.lazio.it/rl_turismo/?vw=documentazione&cat=Normativa)

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